農(nóng)村改革是我國啟動改革開放的起點(diǎn)，仍是當(dāng)前全面深化改革的一個(gè)重點(diǎn)。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對深化農(nóng)村改革作出了全面部署，對一些長期以來議論較多但始終沒有觸及的改革有了明確提法，對一些過去雖有涉及但意見并不明確又事關(guān)重大的問題有了突破性、開創(chuàng)性的改革意見，在理論和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鮮明的時(shí)代特征。

　　《決定》以賦予農(nóng)民更多權(quán)利和利益、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為主線，明確提出了“三個(gè)賦予”、“七個(gè)允許”、“四個(gè)鼓勵(lì)”、“五個(gè)保障”、“六個(gè)推進(jìn)”、“三個(gè)建立”、“六個(gè)完善健全”、“四個(gè)制度改革”、“五個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的農(nóng)村改革任務(wù)和舉措。

　　 三個(gè)賦予是：賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。

　　七個(gè)允許是：允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，允許通過試點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作，允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓租賃入股、實(shí)行與國有土地同等入市同權(quán)同價(jià)。

　　四個(gè)鼓勵(lì)是：鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)社會資本投向農(nóng)村建設(shè)。

　　五個(gè)保障是：保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

　　六個(gè)推進(jìn)是：推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系、在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。

　三個(gè)建立是：建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。

　　六個(gè)完善健全是：完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系。

　　四個(gè)方面的制度改革是：改革完善農(nóng)村宅基地制度，改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善集體林權(quán)制度改革，加快戶籍制度改革。

　　五個(gè)方面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。

　　《決定》在深化農(nóng)村改革方面提出的重大理論和政策突破是：推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)向農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，選擇試點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，鼓勵(lì)社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，允許企業(yè)和社會組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系、在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這些重大論斷和政策突破，必將對我國農(nóng)村改革發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

　　一、關(guān)于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙

　　《決定》明確提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

　　實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，是我國現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和發(fā)展方向。從理論上講，工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系的內(nèi)在聯(lián)系決定了城鄉(xiāng)要一體化發(fā)展。農(nóng)業(yè)和工業(yè)是人類社會發(fā)展的兩個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村和城市是人類經(jīng)濟(jì)社會活動的兩個(gè)基本區(qū)域。工業(yè)和農(nóng)業(yè)之間、城市和農(nóng)村之間存在著內(nèi)在的、必然的、有機(jī)的聯(lián)系，彼此是相互依賴、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的。

　　農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，離不開工業(yè)和城市的輻射和帶動；同樣，工業(yè)和城市發(fā)展，也離不開農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支撐和促進(jìn)。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就是把工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一整體，充分發(fā)揮彼此相互聯(lián)系、相互依賴、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)作用，特別是充分發(fā)揮工業(yè)和城市對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的輻射和帶動作用，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。如果把農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市割裂開來，使它們失去相互聯(lián)系，形成兩個(gè)封閉的體系，那么農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的健康發(fā)展就會遇到極大障礙，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村就發(fā)展不好；工業(yè)和城市的健康發(fā)展也會遇到極大困難，工業(yè)和城市也發(fā)展不好。也就是說，城鄉(xiāng)分割，城市和農(nóng)村都發(fā)展不好。只有城鄉(xiāng)一體，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、工業(yè)和城市的持續(xù)健康發(fā)展，才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康發(fā)展。

　　推進(jìn)我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個(gè)主要障礙。所謂城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，就是在制度層面把城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民從身份上分為兩個(gè)截然不同的社會群體，公共資源配置和基本公共服務(wù)等向城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)居民傾斜，農(nóng)村得到的公共資源和農(nóng)民享有的基本公共服務(wù)明顯滯后于城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民不能平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、不能共同分享現(xiàn)代化成果。比如，在戶籍制度方面，戶口在性質(zhì)上分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)民被登記為農(nóng)業(yè)戶口，城鎮(zhèn)居民被登記為非農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)業(yè)戶口不能自由轉(zhuǎn)換為非農(nóng)業(yè)戶口。在這種二元戶籍制度下，大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，雖然已經(jīng)不再從事農(nóng)業(yè)，大部分時(shí)間也不在農(nóng)村居住，但并不能真正獲得市民身份，無法在城市安家落戶和融入城市，無法在就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、社會保障、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域享受同城鎮(zhèn)居民相同的待遇，合法權(quán)益不能得到充分保護(hù)。在基本公共服務(wù)制度方面，財(cái)政對農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、義務(wù)教育、公共文化服務(wù)、社會保障的投入強(qiáng)度明顯低于城鎮(zhèn)，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、合作醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、社會養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助水平明顯低于城鎮(zhèn)，特別是城鎮(zhèn)社會保障體系對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的覆蓋度較低。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，2012年單位或雇主為務(wù)工農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的比例分別只有14.3%、24%、16.9%、8.4%、6.1%。在土地征收和交易制度方面，城市國有土地可以直接上市交易，農(nóng)村集體土地不能直接上市交易，國家征收農(nóng)村集體土地，不是按照土地的市場交易價(jià)格補(bǔ)償，而是按照土地的原有用途收益補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。由于這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在，導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源不能合理流動和優(yōu)化組合，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素不能平等交換，城鄉(xiāng)公共資源配置嚴(yán)重不均衡，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)嚴(yán)重不均等，使農(nóng)村發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)發(fā)展差距拉大。從根本上講，這種以城鄉(xiāng)分割為特征的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不破除，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就實(shí)現(xiàn)不了。因此，全面深化改革，必須健全體制機(jī)制，大力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

　　 二、關(guān)于推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新

　　農(nóng)村基本經(jīng)營制度是黨的農(nóng)村政策的基石。《決定》明確提出，堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這為完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系指出了明確方向。推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，這是一個(gè)重大論斷和理論創(chuàng)新。

　　第一，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，是對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的豐富和發(fā)展。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村改革取得的重大歷史性成果，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，適合我國國情，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，能極大調(diào)動農(nóng)民積極性和解放農(nóng)村社會生產(chǎn)力，必須毫不動搖地長期堅(jiān)持。這種基本經(jīng)營制度是在農(nóng)村改革的偉大實(shí)踐中形成的，并在農(nóng)村改革的深化中不斷豐富、完善、發(fā)展。推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，就是適應(yīng)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀需要，在“統(tǒng)”和“分”兩個(gè)層次推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制和方式創(chuàng)新。家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，就是堅(jiān)持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)；充分發(fā)揮集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營在規(guī)模、效率、技術(shù)、市場等方面的優(yōu)勢，特別是充分發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式的先進(jìn)生產(chǎn)力作用，推動提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集約化、專業(yè)化、組織化、社會化，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式更加豐富、更加具有競爭力，使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加充滿制度活力。

　　第二，家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，能有效完善農(nóng)地權(quán)能結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)地制度創(chuàng)新發(fā)展。即由所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)并行分置”向所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”發(fā)展，這有利于進(jìn)一步完善農(nóng)村土地權(quán)能和權(quán)益關(guān)系，提高農(nóng)地資源配置和生產(chǎn)經(jīng)營效率。農(nóng)村改革之前，我國農(nóng)地制度是土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一，土地集體所有、集體經(jīng)營，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有和經(jīng)營集體土地。農(nóng)村改革建立的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，成功實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)分離，土地所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民，這種“兩權(quán)并行分置”的農(nóng)地制度較好處理了國家、集體、農(nóng)民權(quán)益關(guān)系，調(diào)動和保護(hù)了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性，呈現(xiàn)出良好的制度績效。但是，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)，這部分農(nóng)民雖仍具有農(nóng)民身份但已不再從事或不主要從事農(nóng)業(yè)，雖仍是集體土地的承包主體但已不再是或不主要是集體土地的經(jīng)營主體，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大量發(fā)生，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離日趨普遍，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分權(quán)設(shè)置越來越呈現(xiàn)出實(shí)踐必要性。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2012年12月底，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2.7億畝，已占家庭承包耕地面積的21.5%。順應(yīng)實(shí)踐要求，對土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”分權(quán)設(shè)置，明確經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及行使的法律地位，建立所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”的新型農(nóng)地制度，顯得十分必要。集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營是承接農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要載體。家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營中，家庭經(jīng)營是基礎(chǔ)，集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營主要是在農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上形成的。因此，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新，就可以有效推動實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分權(quán)設(shè)置，形成以所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)并行分置”為特征的新型農(nóng)地制度，優(yōu)化農(nóng)村土地所有、占有、使用、收益權(quán)能在不同主體之間的分布，更好堅(jiān)持集體對土地的所有權(quán)，更好保障農(nóng)戶對土地的承包權(quán)，更好用活土地經(jīng)營權(quán)，推動農(nóng)地資源有效配置和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

　　三、關(guān)于賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能

　　《決定》明確提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，是一個(gè)重大政策突破。

賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，使農(nóng)民對承包地的權(quán)能更加完整和充分。這有利于進(jìn)一步完善農(nóng)民同土地的關(guān)系，有利于維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，有利于保護(hù)土地使用權(quán)作為農(nóng)民的用益物權(quán)，有利于擴(kuò)展農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營功能，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。我國農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民通過承包經(jīng)營獲得的是土地的使用權(quán)。現(xiàn)行情況下，農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)主要是兩個(gè)部分，一個(gè)是土地承包經(jīng)營權(quán)，包括耕地、林地、草地的承包經(jīng)營權(quán)，按有關(guān)法律規(guī)定，耕地承包期為30年，草地承包期為30~50年，林地承包期為30~70年；另一個(gè)是宅基地使用權(quán)。另外，農(nóng)民可以通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包集體的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，獲得“四荒地”承包經(jīng)營權(quán)。按現(xiàn)行法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，農(nóng)民享有的承包地權(quán)能包括占有、使用、收益以及承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他流轉(zhuǎn)方式。但是，由于《物權(quán)法》規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押，因而使得農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能不完整、不充分。賦予農(nóng)民更多的土地使用權(quán)權(quán)能，就是賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)擁有抵押、擔(dān)保等權(quán)利，使農(nóng)民能夠以土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保等活動。將抵押擔(dān)保權(quán)注入土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，可以充分活化土地使用權(quán)的金融功能和作用，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，有效緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中面臨的融資難難題，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展獲得有效金融支持，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供強(qiáng)大動力。所以，在農(nóng)民已經(jīng)擁有的承包地占有、使用、收益以及承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他流轉(zhuǎn)方式權(quán)能基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，使農(nóng)民擁有的承包地權(quán)能更加完整和充分，是實(shí)踐的迫切需要。

賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，中央政策已經(jīng)在林地承包經(jīng)營權(quán)方面進(jìn)行了成功實(shí)踐，受到農(nóng)民廣泛歡迎。2003年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定（2003年中發(fā)9號）》規(guī)定，林地使用權(quán)可抵押、擔(dān)保、入股和作為合資、合作的出資或條件。2008年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見（2008年中發(fā)10號）》規(guī)定，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、入股、抵押。林地是農(nóng)村集體土地的重要組成部分。林地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的成功實(shí)踐，為在一般意義上規(guī)定賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)享有抵押、擔(dān)保權(quán)利提供了有力支持。另外，近年來，不少地方對賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)利進(jìn)行了探索，極大改善了農(nóng)民融資難狀況，農(nóng)民利用這些抵押貸款資金改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和投資創(chuàng)業(yè)，大大推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。這些實(shí)踐也為賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利的政策突破提供了有力支撐。

賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，不會改變農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，絕對不會出現(xiàn)所謂的農(nóng)村集體土地改變性質(zhì)問題。有人擔(dān)心，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利會改變農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，這種擔(dān)心是沒有依據(jù)的。因?yàn)�，從法理上講，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，所抵押的只是農(nóng)民對土地的使用權(quán)，即用益物權(quán)，而不是土地的所有權(quán)，用益物權(quán)抵押并不會改變農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)，即使出現(xiàn)抵押風(fēng)險(xiǎn)，所轉(zhuǎn)移的也只是土地承包經(jīng)營權(quán)，即轉(zhuǎn)移的是土地的使用權(quán)，土地的所有權(quán)并不會發(fā)生轉(zhuǎn)移，因而農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)并不會因?yàn)橘x予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)利而改變。

四、關(guān)于鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)

　　《決定》明確提出，鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。這為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了明確方向和要求。農(nóng)業(yè)企業(yè)與專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社并列，成為承接土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的載體，是一個(gè)政策突破。

    　　業(yè)經(jīng)營主體的需要。隨著農(nóng)村勞動力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的年輕人越來越少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員老齡化、后繼乏人問題日益嚴(yán)重，“將來誰來種地”已成為我國農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)重大問題，成為影響我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的一個(gè)突出問題。2012年底，全國農(nóng)村外出務(wù)工經(jīng)商勞動力已超過2.63億人，40歲以下占60%，平均年齡37歲。據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查，全國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，51~60歲占21.3%，60歲以上占11.2%，即農(nóng)業(yè)從業(yè)人員近1/3已超過50歲。動態(tài)看，我國農(nóng)業(yè)勞動力老齡化發(fā)展很快。與第一次農(nóng)業(yè)普查相比，第二次普查時(shí)50歲以上農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重上升了14.4個(gè)百分點(diǎn)，平均每年上升1.44個(gè)百分點(diǎn)。按此趨勢，到2016年第三次農(nóng)業(yè)普查時(shí)，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中50歲以上比重將超過50%。據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)，2012年務(wù)農(nóng)勞動力平均年齡49歲，2003~2012年務(wù)農(nóng)勞動力平均年齡增加5歲，平均每年增加0.5歲。與老齡化一并出現(xiàn)的還有農(nóng)業(yè)從業(yè)人員女性化和低文化程度化。根據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，女性占53.2%，超過男性6.4個(gè)百分點(diǎn)，文盲半文盲和小學(xué)文化程度超過50%。在一些工業(yè)化、城鎮(zhèn)化先行地區(qū)，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化、女性化更為嚴(yán)重。浙江省農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，50歲以上占比達(dá)到53％，30歲以下的僅有6％；江蘇省從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民平均年齡已達(dá)58.2歲。即使在農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化也很明顯，據(jù)湖南省糧食生產(chǎn)大縣寧鄉(xiāng)縣調(diào)查，該縣從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民年齡在50歲以上的占比高達(dá)63％，女性占比高達(dá)65.7％，20~29歲的僅占3.5％。對照聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，勞動年齡人口中45歲及以上勞動力為老年勞動力，老年勞動力占比超過15％時(shí)為老年型勞動力結(jié)構(gòu)，我國農(nóng)業(yè)勞動力年齡結(jié)構(gòu)已明顯處于老年型。所以，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體十分迫切。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主要形式。承包經(jīng)營權(quán)向這些經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，有利于推動我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速成長。

第二，承包經(jīng)營權(quán)向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。第二次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，全國從事農(nóng)作物種植業(yè)的農(nóng)戶戶均土地規(guī)模不足10畝，不少農(nóng)戶的土地還分散為幾個(gè)小塊，90%左右的農(nóng)戶養(yǎng)肉牛數(shù)量在2頭以下，93%左右的農(nóng)戶養(yǎng)豬數(shù)量在10頭以下，80%左右的農(nóng)戶養(yǎng)羊數(shù)量在10只以下。這種小規(guī)模分散經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是我國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的重要方向。鄧小平同志在上世紀(jì)90年代初就提出：中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個(gè)飛躍。第一個(gè)飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個(gè)很大的前進(jìn)。第二個(gè)飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這又是一個(gè)很大的前進(jìn)。要提高機(jī)械化程度，利用科學(xué)技術(shù)發(fā)展成果，一家一戶是做不到的。特別是高科技成果的應(yīng)用，有的要超過村的界限，甚至超過區(qū)的界限。僅靠雙手勞動，僅是一家一戶的耕作，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)是不可能的。承包經(jīng)營權(quán)向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，是推動農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的根本途徑，有利于推動我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

　　 第三，承包地向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，是提高農(nóng)業(yè)盈利能力和市場競爭力的需要。小規(guī)模分散經(jīng)營情況下，農(nóng)民靠土地種植實(shí)現(xiàn)不了充分就業(yè)，為了增加收入，必然要兼業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)出現(xiàn)兼業(yè)化、副業(yè)化，難以成為有市場競爭力和經(jīng)營吸引力的產(chǎn)業(yè)。吉林省的調(diào)查顯示，規(guī)模在30~70畝的玉米種植大戶，凈收益可超過2萬元，同外出務(wù)工收入基本相當(dāng)，這部分人會安心以農(nóng)業(yè)為主業(yè)。農(nóng)業(yè)部的調(diào)查表明，從我國資源稟賦和當(dāng)前工農(nóng)就業(yè)收益看，一年兩熟地區(qū)戶均耕種50~60畝、一年一熟地區(qū)戶均耕種100~120畝，就有規(guī)模效益，農(nóng)業(yè)就具有吸引力。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的研究顯示，種植經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模不低于170畝，種植糧食作物的規(guī)模不低于300畝，這樣的農(nóng)業(yè)規(guī)模才具有國際競爭力。很明顯，規(guī)模經(jīng)營是提高農(nóng)業(yè)盈利能力和競爭力的重要條件和途徑。承包經(jīng)營權(quán)向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，通過實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營增加農(nóng)民收入，這是提高農(nóng)業(yè)盈利能力和市場競爭力的根本舉措。

　　承包經(jīng)營權(quán)向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持依法自愿有償原則，充分尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)迫命令，確保不損害農(nóng)民利益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，健全縣鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推動承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在公開市場上公開、公正、規(guī)范運(yùn)行�！　∥�、關(guān)于鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)

　　《決定》明確提出，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，扶持發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化、社會化經(jīng)營，允許財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社，允許財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，允許合作社開展信用合作。這不僅提出了農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)的基本要求和方向，同時(shí)提出了支持農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)的具體政策措施。

　　合作經(jīng)濟(jì)在革命導(dǎo)師馬克思和列寧的經(jīng)典思想中受到高度重視。馬克思在1864年10月所寫的《國際工人協(xié)會成立宣言》中，高度評價(jià)了當(dāng)時(shí)工人創(chuàng)辦的“合作工廠”，認(rèn)為“對這些偉大的社會試驗(yàn)的意義不論給予多么高的估價(jià)都是不算過分的”，因?yàn)樗麄冏C明，為了有效地進(jìn)行生產(chǎn)，雇傭勞動，注定要讓位于帶著興奮愉快心情自愿進(jìn)行的聯(lián)合勞動。馬克思在這里明確地把合作經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合勞動看作是取代資本主義雇傭勞動的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。在1871年所寫的《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一書中更明確地指出：“如果聯(lián)合起來的合作社按照總的計(jì)劃組織全國生產(chǎn)，從而控制全國生產(chǎn)，制止資本主義生產(chǎn)下不可避免的經(jīng)常的無政府狀態(tài)和周期的痙攣現(xiàn)象，那么，請問諸位先生，這不就是共產(chǎn)主義，可能的‘共產(chǎn)主義嗎’？”恩格斯在1886年的《致奧古斯特·倍倍爾》一文中也明確指出：“在向完全的共產(chǎn)主義經(jīng)濟(jì)過渡時(shí)，我們必須大規(guī)模地采用合作生產(chǎn)作為中間環(huán)節(jié)，這一點(diǎn)馬克思和我從來沒有懷疑過�！痹诔浞煮w現(xiàn)其新經(jīng)濟(jì)政策思想的《論合作制》中，列寧宣稱：“文明的合作社工作者的制度就是社會主義制度”，“單是合作社的發(fā)展就等于社會主義的發(fā)展”。

　　合作經(jīng)濟(jì)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)重要方向。農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶分散經(jīng)營特征，決定了農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)的重要性和必要性。農(nóng)戶小規(guī)模分散經(jīng)營與農(nóng)產(chǎn)品大市場的矛盾，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的突出問題，發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)是解決這一矛盾和問題的有效途徑。合作經(jīng)濟(jì)是聯(lián)結(jié)市場和農(nóng)戶的中介和載體，在傳遞市場信息、普及生產(chǎn)技術(shù)、提供社會服務(wù)、組織引導(dǎo)農(nóng)民按照市場需求進(jìn)行生產(chǎn)和銷售等方面發(fā)揮著重要作用，可以改變單家獨(dú)戶農(nóng)民進(jìn)入市場勢單力薄的弱勢地位，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品商品銷售規(guī)模，使個(gè)體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者在微觀層面聯(lián)合起來，以較高的組織化程度、一體的組織結(jié)構(gòu)、適度的組織規(guī)模進(jìn)入市場，實(shí)現(xiàn)分散生產(chǎn)與市場的有效對接，大大提高農(nóng)戶的市場談判能力和競爭能力，是組織和服務(wù)農(nóng)民的重要組織形式，是提高農(nóng)業(yè)市場競爭力的有效途徑。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域以外，合作經(jīng)濟(jì)還可以在廣泛的農(nóng)村事務(wù)中有效解決一家一戶農(nóng)民解決不了、解決不好或解決起來不經(jīng)濟(jì)的事情，是發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)和完善農(nóng)村社會管理的有效載體。目前，一家一戶的家庭經(jīng)營仍然是我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)營方式的主體，必須通過大力發(fā)展專業(yè)合作、社區(qū)合作、股份合作等多種形式的合作經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力水平，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體素質(zhì)和競爭力。

　　農(nóng)村發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售合作，是一個(gè)普遍的世界性現(xiàn)象和趨勢。不論在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，農(nóng)民合作社都受到廣泛重視。目前，全世界160多個(gè)國家和地區(qū)有農(nóng)民合作社。在發(fā)達(dá)國家，農(nóng)民普遍參加合作社，美國5/6的農(nóng)民參加各類合作社，法國4/5的農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)流通合作社，荷蘭農(nóng)民生產(chǎn)的產(chǎn)品80%以上通過合作社銷售，日本農(nóng)民幾乎百分之百參加合作社，合作社已經(jīng)成為農(nóng)民依賴和依托的主要經(jīng)濟(jì)組織。特別是在人多地少國家或地區(qū)，農(nóng)業(yè)合作十分發(fā)達(dá)，合作社在農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著非常重要的作用。比如在荷蘭，3個(gè)奶類合作社的經(jīng)營額就占領(lǐng)了全國80%的牛奶供銷市場，2個(gè)合作拍賣行幾乎銷售了全國所有的花卉，1個(gè)淀粉用馬鈴薯合作社占領(lǐng)了全國100%的市場，1個(gè)種用馬鈴薯合作社在全國市場中占有70%的份額。通過合作社的生產(chǎn)和技術(shù)交流、加工、銷售活動，使農(nóng)戶與合作社之間形成了緊密聯(lián)系，有效提高了農(nóng)業(yè)的競爭力。這些經(jīng)驗(yàn)為我國農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)提供了很好參鑒。

　　六、關(guān)于賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利

　　《決定》明確提出，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要內(nèi)容和要求，是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化在理念上的重大突破。

　　第一，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)權(quán)利平等的必然要求。目前我國城鄉(xiāng)不平等的一個(gè)深層次表現(xiàn)是，農(nóng)民和市民所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利不平等。比如，城鎮(zhèn)居民購買的房屋具有完整產(chǎn)權(quán)，可以抵押、擔(dān)保、買賣，農(nóng)民自己在宅基地上合法建造的房屋卻不具有完整產(chǎn)權(quán)，不能抵押、擔(dān)保，也不能出售到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外。企業(yè)獲得的國有土地使用權(quán)可以用于抵押、擔(dān)保等活動，農(nóng)民擁有的集體土地使用權(quán)不能用于抵押、擔(dān)保等活動。農(nóng)民對農(nóng)村集體資產(chǎn)擁有所有權(quán)，但這些權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上缺乏有效的實(shí)現(xiàn)形式。財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不足，嚴(yán)重制約農(nóng)戶財(cái)富的培育、積累、擴(kuò)大，制約農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)進(jìn)入社會財(cái)產(chǎn)增值體系、信用體系、流動體系，制約農(nóng)民同城鎮(zhèn)居民在經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等，制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。賦予農(nóng)民平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民平等的現(xiàn)代化人格地位，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，這是我國現(xiàn)代化必須解決的重大問題，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在權(quán)利上平等的必然要求。

　　第二，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是增加農(nóng)民收入和財(cái)富、縮小城鄉(xiāng)收入差距的必然要求。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題，核心是農(nóng)民收入問題。農(nóng)民收入水平低、增長慢，城鄉(xiāng)居民收入差距大，不僅不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高，而且制約內(nèi)需特別是消費(fèi)需求擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長，對鞏固工農(nóng)聯(lián)盟和實(shí)現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定也會形成不利影響。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料計(jì)算，2012年農(nóng)民人均純收入只相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的32.2%，如果剔除城鄉(xiāng)居民收入核算方法和內(nèi)容的不可比因素，把農(nóng)民人均純收入也轉(zhuǎn)換為可支配收入，則農(nóng)民人均收入水平相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的比例還要更低一些。動態(tài)看，1980~2012年，農(nóng)民人均純收入年均增長6.90%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長7.12%，農(nóng)民人均收入年均增速比城鎮(zhèn)居民平均每年慢0.22個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)民人均純收入和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的相對差距（農(nóng)民人均純收入為1）由2.5∶1擴(kuò)大到3.1∶1，擴(kuò)大24%；絕對差額由286.3元擴(kuò)大到16648.4元，擴(kuò)大近60倍。所以，持續(xù)較快增加農(nóng)民收入，是縮小城鄉(xiāng)差距和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求，對解決好“三農(nóng)”問題乃至對整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局都具有重要意義。增加農(nóng)民收入，需要培育新空間和開辟新途徑。從農(nóng)民收入構(gòu)成看，家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財(cái)產(chǎn)性收入4個(gè)部分中，財(cái)產(chǎn)性收入所占比重很低，是增加農(nóng)民收入最大的潛力所在。應(yīng)該把增加財(cái)產(chǎn)性收入作為促進(jìn)農(nóng)民增收的重要途徑，采取多種措施大力推動農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入。賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推動農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利在經(jīng)濟(jì)上有效充分實(shí)現(xiàn)，就可以有效增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，使財(cái)產(chǎn)性收入成為農(nóng)民增收的新的增長點(diǎn)，從而有效拉動農(nóng)民收入持續(xù)較快增長，逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。

　　第三，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在內(nèi)涵上就是要保障農(nóng)民依法享有平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，使農(nóng)民依法獲得集體資產(chǎn)股份分紅收益；充實(shí)農(nóng)民土地使用權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，使農(nóng)民依法獲得土地股權(quán)投資收益；鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民依法獲得土地流轉(zhuǎn)收益；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，通過試點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)民依法獲得宅基地和房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益；允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，使農(nóng)民公平分享土地增值收益，推動財(cái)產(chǎn)真正成為農(nóng)民發(fā)展和致富的重要手段。

　　七、關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置

　　《決定》明確提出，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。這是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的基本要求和重要舉措。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，主要要求和舉措是：

　　第一，維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益。這是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重點(diǎn)�；�本要求是“三個(gè)保障”，即保障農(nóng)民工同工同酬，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，保障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村�，F(xiàn)行體制機(jī)制下，農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益沒有得到有效維護(hù)。勞動要素方面，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民沒有實(shí)現(xiàn)同城鎮(zhèn)職工的同工同酬，相同勞動崗位農(nóng)民工所得收入只相當(dāng)于城鎮(zhèn)職工的一半左右。土地要素方面，城鄉(xiāng)土地交換農(nóng)民得到的補(bǔ)償較少。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查，農(nóng)民拿到的征地補(bǔ)償款，只占整個(gè)土地增值收益的5%~10%。資金要素方面，農(nóng)村存款資金大量流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市，農(nóng)民長期面臨“貸款難”。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換，必須維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，使農(nóng)民在勞動、土地、資金等要素交換上獲得平等權(quán)益。保障農(nóng)民工同工同酬，就是要改革城鄉(xiāng)不平等的就業(yè)和勞動報(bào)酬制度，使農(nóng)民工享有同城鎮(zhèn)職工同等的勞動報(bào)酬權(quán)益；保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，就是要允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，改革征地制度，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例；保障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，就是要完善農(nóng)村金融服務(wù)渠道和體系，使金融機(jī)構(gòu)從農(nóng)村吸收的存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

　　第二，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。這是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重要方面。民以食為天。農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民生的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，糧食是城鄉(xiāng)居民最基本最重要的消費(fèi)資料，糧食安全是國家安全的基礎(chǔ)。但是，由于農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食的市場需求彈性和收入彈性不足，與工業(yè)品等其他產(chǎn)品相比缺乏市場價(jià)格優(yōu)勢，相同數(shù)量的土地和資金從事糧食等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能獲得的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于其他產(chǎn)業(yè)。因此，糧食生產(chǎn)大縣、農(nóng)業(yè)大縣往往都是工業(yè)小縣、財(cái)政窮縣。這種狀況直接影響糧食生產(chǎn)和國家糧食安全，影響農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。因此，必須健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，就是要進(jìn)一步從資金投入、價(jià)格支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，完善政策機(jī)制，加大支持保護(hù)力度，形成支持保護(hù)農(nóng)業(yè)的長效機(jī)制。改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，就是要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對提高農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)能力的促進(jìn)作用，調(diào)整補(bǔ)貼方式，改變實(shí)踐中存在的不管種不種糧食以及種多少糧食、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都按承包地面積平均發(fā)放的簡單做法，糧食生產(chǎn)直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等補(bǔ)貼資金的使用要向種糧農(nóng)民等糧食生產(chǎn)者集中，特別是新增補(bǔ)貼資金要向糧食主產(chǎn)區(qū)、種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等傾斜，形成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)掛鉤機(jī)制，讓農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼真正發(fā)揮支持糧食生產(chǎn)的作用，讓多生產(chǎn)糧食者多得補(bǔ)貼。同時(shí)，積極探索新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金集中使用、集中用于改善糧食生產(chǎn)條件等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的有效途徑，發(fā)揮補(bǔ)貼資金集中力量辦大事的作用。完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，就是要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的支持力度，不斷提高稻谷、小麥等糧食最低收購價(jià)格，彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)上的弱勢，使糧食主產(chǎn)區(qū)人均公共財(cái)力和收入不低于全國平均水平，確保種糧農(nóng)民和產(chǎn)糧大縣在經(jīng)濟(jì)上不吃虧，從根本上保護(hù)農(nóng)民種糧和主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。

　　第三，鼓勵(lì)社會資本投向農(nóng)村建設(shè)。這是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換的重要形式和途徑。社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，有利于彌補(bǔ)農(nóng)村儲蓄資金、勞動、土地等生產(chǎn)要素外流對農(nóng)村發(fā)展的影響，有利于彌補(bǔ)公共資源配置的城鄉(xiāng)不均衡對農(nóng)村發(fā)展的影響。各行各業(yè)都要積極支持農(nóng)村建設(shè)，企業(yè)和社會組織要采取投資籌資、捐款捐助、人才和技術(shù)支持等方式在農(nóng)村興辦醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、社會福利、社會服務(wù)、文化旅游體育等各類事業(yè)，以多種投資方式建設(shè)農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，積極支持農(nóng)村發(fā)展。

　　第四，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。這是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置的重要目標(biāo)。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，大力推動社會事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村傾斜，加大公共財(cái)政農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)覆蓋力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，實(shí)施農(nóng)村重點(diǎn)文化惠民工程，健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)政策體系，加快農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

　　八、關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

　　《決定》明確提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。加快戶籍制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。這為推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提出了明確方向和要求。在這里，主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)是：把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。

　　推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是我國新型城鎮(zhèn)化的重大任務(wù)，是我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須解決的重大問題。發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和表現(xiàn)形式，世界上沒有一個(gè)國家不經(jīng)過城鎮(zhèn)化而實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的。一般認(rèn)為，發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化率要超過70%。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，2011年美國、日本、德國的城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到82.4%、91.1%、73.9%，超過我國幾十個(gè)百分點(diǎn)。所謂城鎮(zhèn)化，就是伴隨著工業(yè)化進(jìn)程，農(nóng)業(yè)人口不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加、城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大、城鎮(zhèn)人口比重不斷提高的歷史過程。因此，沒有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，也就沒有城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，就是隨著工業(yè)化的發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展很快，但總體上看，我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，突出表現(xiàn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后，人口城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于土地城鎮(zhèn)化。2000~2010年，全國城市建成區(qū)面積增長了78.5%，而同期城鎮(zhèn)人口只增長了45.9%。2012年，我國按城鎮(zhèn)常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6％，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率只有35.3％，二者相差17個(gè)多百分點(diǎn)。2000~2012年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率的差距由10.5個(gè)百分點(diǎn)擴(kuò)大到17.3個(gè)百分點(diǎn)。中國社科院研究表明，目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合指數(shù)僅有40%左右。大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但并沒有真正獲得城鎮(zhèn)居民身份，無法在就業(yè)、子女教育、醫(yī)療、社會保障、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域享受同城鎮(zhèn)居民同等的待遇，也無法長期在城市穩(wěn)定就業(yè)和居住生活，實(shí)際上處于半城鎮(zhèn)化狀態(tài)，不僅影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，而且影響社會階層和諧和城鎮(zhèn)化質(zhì)量。農(nóng)村存在的大量留守兒童、留守婦女、留守老人及由此產(chǎn)生的一系列社會問題，也是這種半城鎮(zhèn)化的直接結(jié)果。所以，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是我國城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要，也是我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。

　　推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，必須建立完善相應(yīng)體制機(jī)制。一要加快戶籍制度改革。在戶籍制度方面，要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。要形成以合法穩(wěn)定住所或穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件、以經(jīng)常居住地為戶口登記基本形式的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，使戶籍制度同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相適應(yīng)，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，逐步讓已長期在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，在戶籍身份上成為完全的城鎮(zhèn)居民，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)能夠進(jìn)得來、住得下、融得進(jìn)、能就業(yè)、可創(chuàng)業(yè)。二要穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，要規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，以保障他們在農(nóng)村繳納的時(shí)間能夠延續(xù)計(jì)算。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等基本社會保障，要對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全覆蓋。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有同城鎮(zhèn)居民相同的基本住房保障服務(wù)，在子女就學(xué)、公共衛(wèi)生等方面享有同城鎮(zhèn)居民相同的待遇。三要建立完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。中央和省級財(cái)政要加大對推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資金投入，以常住人口而不是戶籍人口作為財(cái)政分成和轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相適應(yīng)，對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力建設(shè)予以較多支持，增強(qiáng)城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給能力和吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力。