一、準(zhǔn)確把握新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略的內(nèi)涵和要求

　　古往今來，足食都是治國安邦的首善大舉。古人講，民以食為天，“洪范八政，食為政首”。對中國這樣的人口大國，糧食安全尤為重要，任何時候都不能掉以輕心。黨和政府歷來高度重視糧食生產(chǎn)，出臺了一系列重要政策舉措，取得了舉世稱贊的成就，現(xiàn)在，我國已比較穩(wěn)定地用不到世界10%的耕地，生產(chǎn)世界1/4的糧食，養(yǎng)活世界1/5的人口。這是對世界糧食安全的重大貢獻(xiàn)，用實際行動回答了誰來養(yǎng)活中國人的問題。

　　當(dāng)前，我國正處在全面建成小康社會的關(guān)鍵階段，保障國家糧食安全面臨新的形勢和任務(wù)。在去年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議和中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記把保障國家糧食安全放在經(jīng)濟(jì)工作的首位，強(qiáng)調(diào)只要糧食不出大問題，中國的事就穩(wěn)得住。今年中央1號文件提出，要抓緊構(gòu)建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略。我們要立足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，深刻理解、準(zhǔn)確把握新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略的豐富內(nèi)涵。

　　把握戰(zhàn)略立足點，始終堅持以我為主、立足國內(nèi)。我國作為世界上最大糧食生產(chǎn)國和消費國，受耕地、淡水等資源約束，糧食有缺口是客觀現(xiàn)實，需要有效利用國際市場和國外資源。但十幾億中國人不能靠買飯吃、討飯吃過日子，我們的飯碗要主要裝自己的糧。這是因為：一方面，國際市場調(diào)劑空間有限。目前全球糧食貿(mào)易量僅有5000億斤—6000億斤，不到我國糧食消費量的一半，大米貿(mào)易量700億斤左右，僅相當(dāng)于我國大米消費量的1/4，既不夠我們吃，也不可能都賣給我們。另一方面，大規(guī)模進(jìn)口不可持續(xù)。如果我國長期從國際市場大量采購糧食，可能引起國際市場糧價大幅度上漲，不僅要付出高昂的代價，也會影響我國與一些不發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家的關(guān)系。

　　把握戰(zhàn)略著眼點，明確保障國家糧食安全的優(yōu)先序。我國耕地就這么多，需求又那么大，必須有保有壓、有取有舍，集中力量先把最基本最重要的保住。首先是“�？诩Z”。大米、小麥?zhǔn)俏覈�的基本口糧品種，全國60%的人以大米為主食，40%的人以面食為主。這就需要合理配置資源，優(yōu)先保障水稻和小麥生產(chǎn)，水稻面積要大體穩(wěn)定在目前的4.5億畝以上，小麥面積大體穩(wěn)定在3.4億畝以上。其次是“保谷物”。保谷物主要是保稻谷、小麥和玉米，這三大作物產(chǎn)量占我國糧食總產(chǎn)的90%左右。稻谷和小麥作為口糧品種要保，玉米是重要的飼料糧和工業(yè)用糧，近年來需求增長最快，也要保。目前，我國玉米種植面積5.45億畝，應(yīng)保持基本穩(wěn)定。

　　把握戰(zhàn)略著力點，努力確保產(chǎn)能、強(qiáng)化科技支撐。提升我國糧食綜合生產(chǎn)能力，首先要藏糧于地。目前，中低產(chǎn)田占耕地面積的2/3，有效灌溉面積僅占一半多一點，靠天吃飯的局面仍未根本改變。要確保產(chǎn)能，守住耕地紅線是重要的前提，劃定永久基本農(nóng)田是重要的保障，建設(shè)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是重要的途徑。其次要藏糧于技。在耕地、水等資源約束日益強(qiáng)化的背景下，糧食增產(chǎn)的根本出路在科技。去年，我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到55.2%，比10年前提高近12個百分點，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)到59.5%，比10年前提高27個百分點。這些年農(nóng)業(yè)科技對我國糧食增產(chǎn)貢獻(xiàn)很大，但與發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距。差距就是潛力，今后要堅持走依靠科技進(jìn)步、提高單產(chǎn)的內(nèi)涵式發(fā)展道路，給農(nóng)業(yè)和糧食插上科技的翅膀。

　　把握戰(zhàn)略平衡點，適度進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，用好兩種資源、兩個市場。我國地不足、水不夠、資源環(huán)境壓力大，為滿足市場需求，適度進(jìn)口是必要的。一方面，要做好品種余缺調(diào)劑。我國強(qiáng)筋小麥、弱筋小麥、啤酒大麥等專用品種仍供不應(yīng)求，需要通過適量進(jìn)口來彌補(bǔ)國內(nèi)不足。同時，還要進(jìn)口一些國外特色調(diào)劑品種，以滿足多樣化的消費需求。另一方面，要做好年度平衡調(diào)節(jié)。戰(zhàn)國時期，魏國丞相李悝就把“平糴法”作為變法的重要內(nèi)容，實質(zhì)就是調(diào)節(jié)糧食市場和價格，防止谷賤傷農(nóng)、米貴傷民。農(nóng)業(yè)受氣候影響直接，年度豐歉常有，需要通過進(jìn)出口和庫存來調(diào)節(jié)。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程，還需要統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個市場，適量進(jìn)口糧食來補(bǔ)充國內(nèi)庫存，減輕國內(nèi)資源環(huán)境壓力。但要把握好進(jìn)口的規(guī)模和節(jié)奏，防止個別品種集中大量進(jìn)口沖擊國內(nèi)生產(chǎn)，給農(nóng)民增收帶來不利影響。

　　堅守戰(zhàn)略支撐點，守住糧食自給和耕地保有安全線。我們的飯碗里裝多少自己的糧食才算安全、靠什么確保裝夠自己的糧食，需要科學(xué)評估、劃定底線。按照國家糧食安全戰(zhàn)略的要求，要量化“兩個指標(biāo)”。從資源條件、需求結(jié)構(gòu)以及國內(nèi)外經(jīng)驗看，一是做到“谷物基本自給”，保持谷物自給率在95%以上；二是做到“口糧絕對安全”，稻谷、小麥的自給率能基本達(dá)到100%。這是保障國家糧食安全的硬指標(biāo)，也是硬約束。劃定“兩條底線”，實現(xiàn)自給率目標(biāo)，穩(wěn)定播種面積是基礎(chǔ)。從目前的糧食單產(chǎn)水平和未來科技進(jìn)步的潛力看，在守住18億畝耕地紅線的前提下，必須守住糧食播種面積16億畝和谷物播種面積14億畝的底線。

　　總之，在糧食問題上我們不能忘記歷史、盲目樂觀，不能今天吃飽了就忘了昨天餓肚子的滋味，不能糧食連年增產(chǎn)就看不到今后保障糧食安全的難度和壓力，確保糧食安全的任務(wù)依然十分艱巨。

　　二、科學(xué)研判國家糧食安全面臨的新形勢新挑戰(zhàn)

　　新世紀(jì)以來，我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十連增”，今年夏糧再獲豐收、全年有望獲得好收成，能夠為經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展提供有力支撐。但應(yīng)看到，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景下，在高起點上繼續(xù)保持糧食發(fā)展的好勢頭，面臨更多挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)為“五個并存”。

　　農(nóng)產(chǎn)品需求剛性增長與資源硬約束趨緊并存。影響需求增長有兩個因素：一個是人口增長，未來一段時期，我國每年新增人口仍在700萬左右；另一個是消費升級，每年新增城鎮(zhèn)人口1000多萬。由于人口數(shù)量增加和消費結(jié)構(gòu)升級，全國每年大體增加糧食需求200億斤。同時，耕地、水資源約束持續(xù)加劇。我國人多地少水缺，人均耕地、淡水分別僅為世界平均水平的40%和25%。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，每年要減少耕地600萬畝—700萬畝，城市生活用水、工業(yè)用水和生態(tài)用水還要擠壓農(nóng)業(yè)用水空間。為了保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，還要適度退耕還林還草。需求增長、資源減少，將使糧食等農(nóng)產(chǎn)品供求長期處于緊平衡狀態(tài)。

　　農(nóng)產(chǎn)品供求總量平衡與結(jié)構(gòu)性緊缺并存。上世紀(jì)90年代中后期，我國糧食生產(chǎn)快速增長，而消費升級較慢，出現(xiàn)過短暫的總量平衡、豐年有余。但這種供求格局已經(jīng)改變。從總量看，現(xiàn)在已經(jīng)有缺口，未來缺口還會繼續(xù)擴(kuò)大。預(yù)計到2020年，糧食需求總量大約在1.4萬億斤左右，按照目前1.2萬億斤的產(chǎn)量基數(shù)和95%的基本自給率，要保持年度產(chǎn)需基本平衡，每年糧食至少要增產(chǎn)200億斤。從結(jié)構(gòu)看，現(xiàn)在一些品種缺口較大，未來缺口還會繼續(xù)擴(kuò)大。典型的是大豆缺口逐年加大，去年進(jìn)口大豆超過6000萬噸。有限的資源就擺在那兒，增加谷物種植就意味著減少其他作物種植，而需求又都在增加，這種結(jié)構(gòu)性矛盾將長期存在。

　　農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升與比較效益下降并存。多年來，國家采取了很多措施，如出臺“四補(bǔ)貼”、重點糧食品種最低收購價和臨時收儲等政策，解決糧食效益低的問題，但成本上漲、效益下降的局面仍未根本改變。

　　從生產(chǎn)成本看，我國農(nóng)業(yè)日益顯現(xiàn)“高成本”特征。這些年農(nóng)資價格、土地租金、人工成本等生產(chǎn)要素都在上漲，特別是過去忽略不計的人工成本快速上漲，農(nóng)忙時節(jié)有的地方一天100多元都請不到人，一些農(nóng)戶特別是種糧大戶很難承受。從種植收入看，比較效益偏低并呈下降趨勢。多數(shù)地方，一畝糧食的純收益只有二三百元，農(nóng)民說，“辛辛苦苦種一畝田，不如外出打幾天工�！边@將影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

　　農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)性短缺與家庭小規(guī)模經(jīng)營并存。目前，家庭承包經(jīng)營是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度，這符合我國國情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，具有廣泛的適應(yīng)性和旺盛的生命力，今后仍必須長期堅持并不斷完善。現(xiàn)在看，這一經(jīng)營制度面臨“兩大挑戰(zhàn)”：農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)性短缺，“誰來種地”的問題日益突出。隨著農(nóng)村勞動力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化的問題日趨嚴(yán)重。全國農(nóng)民工達(dá)到2.7億人，一些地方農(nóng)村勞動力外出務(wù)工比重高達(dá)70%~80%，在家務(wù)農(nóng)的勞動力平均年齡超過55歲。到2020年，我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，比2013年提高6.3個百分點，農(nóng)村勞動力加快轉(zhuǎn)移，結(jié)構(gòu)性短缺將更加突出。土地經(jīng)營規(guī)模小，“怎么種地”的問題日益突出。目前，我國農(nóng)業(yè)人口人均耕地2畝多，幾乎是世界上最小的，大約是美國的1/200、阿根廷的1/50、巴西的1/15、印度的1/2。我國現(xiàn)有承包農(nóng)戶2.3億戶，在今后相當(dāng)長一段時期內(nèi)，廣大承包農(nóng)戶仍將是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的重要主體，小規(guī)模經(jīng)營的格局不會根本改變。

　　基礎(chǔ)設(shè)施薄弱與自然災(zāi)害頻發(fā)并存。近幾年，國家持續(xù)加大投入，實施新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，為糧食連年增產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。但農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問題仍未根本改善，抵御災(zāi)害的能力仍然較弱。一方面，農(nóng)田設(shè)施老化。目前，全國大型灌區(qū)骨干工程完好率為60%，中小灌區(qū)干支渠完好率僅為50%左右，大型灌溉排水泵站老化破損率達(dá)75%左右。特別是田間渠系不配套，“毛細(xì)血管”不通暢，農(nóng)田灌溉“最后一公里”薄弱，一些地方“旱不能澆、澇不能排”的問題突出。另一方面，氣象災(zāi)害和生物災(zāi)害頻發(fā)。這些年，極端天氣越來越多，突發(fā)性、暴發(fā)性災(zāi)害多發(fā)。2000年以來，全國平均每年因自然災(zāi)害損失糧食800多億斤。今后，糧食生產(chǎn)必須始終立足抗災(zāi)奪豐收。

　　三、切實抓好國家糧食安全戰(zhàn)略重點任務(wù)和重大措施的落實

　　李克強(qiáng)總理指出，要統(tǒng)籌謀劃新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略，構(gòu)筑更加穩(wěn)固牢靠的國家糧食安全保障體系。我們以為，從我國的國情和現(xiàn)實基礎(chǔ)看，實施好新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略，保障國家糧食安全，根本在耕地，出路在科技，動力在政策，基礎(chǔ)在農(nóng)民，重點在大縣。為此，要緊扣耕地、科技、政策、農(nóng)民這些關(guān)鍵點，深化農(nóng)村改革，推進(jìn)體制創(chuàng)新和工作創(chuàng)新，不斷在高基點上取得新的突破、實現(xiàn)新的發(fā)展。

　　堅決守住耕地這個命根子。這是國家糧食安全的命脈所系。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，既要保數(shù)量，也要提質(zhì)量。雖然第二次全國土地調(diào)查顯示，耕地的賬面數(shù)字有所增加，但耕地還是那么多，產(chǎn)能也還是那么多，實際并沒有增加。對此，必須有清醒的“紅線意識”，耕地紅線要嚴(yán)防死守，農(nóng)民可以非農(nóng)化，耕地決不能非農(nóng)化。要采取強(qiáng)有力的措施，保持耕地面積基本穩(wěn)定，要劃定永久基本農(nóng)田，確�！坝械乜煞N”。集中新增千億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治等項目資金，大力開展旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。到2020年，全國要新建8億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

　　緊緊依靠科技挖掘糧食增產(chǎn)潛力。這是實現(xiàn)糧食持續(xù)增產(chǎn)的根本出路。近10年，我國糧食畝產(chǎn)提高69.6公斤，對糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)率接近70%。在高起點上繼續(xù)增產(chǎn)，更要發(fā)揮好科技增產(chǎn)的潛力，著力抓好新品種、新技術(shù)、新機(jī)具的推廣應(yīng)用。要加快篩選應(yīng)用一批適宜本地特點、高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)抗逆性強(qiáng)的新品種。繼續(xù)大規(guī)模開展糧食高產(chǎn)創(chuàng)建，抓好整鄉(xiāng)整縣整建制推進(jìn)，集成推廣先進(jìn)實用技術(shù)，扎實開展糧食增產(chǎn)模式攻關(guān)，促進(jìn)大面積均衡增產(chǎn)。加快糧食生產(chǎn)全程機(jī)械化進(jìn)程，大力推進(jìn)農(nóng)機(jī)深松整地作業(yè)，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)機(jī)在科技興糧中的載體作用。

　　堅持不懈強(qiáng)化完善惠農(nóng)政策。這是促進(jìn)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵因素。糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“十連增”，最主要的還是政策好，中央政策力度大，各地也出臺了許多配套政策。今后在完善強(qiáng)化政策的同時，要在狠抓政策落實上下功夫。繼續(xù)落實好“四補(bǔ)貼”政策，新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼重點向種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體傾斜，讓多生產(chǎn)糧食者多得補(bǔ)貼。加快完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，繼續(xù)加大對產(chǎn)糧大縣的獎勵力度，調(diào)動主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)積極性。落實好國家最低收購價和臨時收儲政策，保持農(nóng)產(chǎn)品價格水平合理，促進(jìn)農(nóng)民種糧增收，讓農(nóng)民愛種糧種好糧。

　　加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。這是解決“誰來種糧”、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的應(yīng)對之策，也是深化農(nóng)村改革的一個重點。要在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，扶持發(fā)展種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和社會化服務(wù)組織，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。多渠道開展農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，加快培育一大批新型職業(yè)農(nóng)民，重點培訓(xùn)種田能手、農(nóng)機(jī)作業(yè)能手、科技帶頭人、農(nóng)業(yè)營銷人才、農(nóng)業(yè)經(jīng)營人才，完善農(nóng)業(yè)支持政策，吸引一部分青壯年留在農(nóng)村、從事農(nóng)業(yè)。鼓勵和支持專業(yè)化經(jīng)營性服務(wù)組織開展供種育苗、農(nóng)機(jī)作業(yè)、農(nóng)資供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品加工及營銷等服務(wù)，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

　　切實強(qiáng)化重農(nóng)抓糧的工作機(jī)制。這是實施新形勢下糧食安全戰(zhàn)略的重要保障。各地要把發(fā)展糧食生產(chǎn)放在經(jīng)濟(jì)工作的首位，充分發(fā)揮行政推動作用，整合各方面力量和資源，形成部門聯(lián)動、上下配合、合力推進(jìn)糧食生產(chǎn)的工作格局。強(qiáng)化監(jiān)督檢查，把糧食生產(chǎn)納入績效考核體系，對耕地保護(hù)、政策落實、技術(shù)推廣等方面列出硬指標(biāo)，推動糧食生產(chǎn)各項政策措施落到實處。保障國家糧食安全，主要靠糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣，主產(chǎn)區(qū)增產(chǎn)，全國糧食就穩(wěn)定。目前13個糧食主產(chǎn)省的產(chǎn)量占全國的75%、商品量占80%、調(diào)出量占90%，全國產(chǎn)量超10億斤的產(chǎn)糧大縣有400多個、產(chǎn)量占全國的50%以上。產(chǎn)糧大省、大縣在全國糧食生產(chǎn)全局中舉足輕重，中央將進(jìn)一步加大扶持力度，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，使主產(chǎn)區(qū)種糧不吃虧，讓重農(nóng)抓糧的地方在政治上有榮譽、財政上有實惠、工作上有動力。 

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