預(yù)算法修正案審議通過1個(gè)月后，《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》出臺(tái)，這標(biāo)志著作為新一輪財(cái)稅體制改革“先行軍”的預(yù)算管理制度改革進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段。目前，我國政府預(yù)算體系涉及財(cái)政資金近20萬億元。如何改革完善預(yù)算管理，關(guān)系著國家財(cái)政資金的安全——

      改革完善預(yù)算管理是財(cái)稅體制改革的首要內(nèi)容。國務(wù)院10月8日發(fā)布的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）細(xì)化了新預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定，提高了新預(yù)算法的可執(zhí)行性和可操作性，打響了新一輪財(cái)稅體制改革的“頭炮”。

      完善預(yù)算體系

      加強(qiáng)“四本預(yù)算”統(tǒng)籌

      新預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。2013年，全國社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算首次提交全國人大審議，進(jìn)入了上述“四本預(yù)算”全部進(jìn)入立法機(jī)構(gòu)審議的時(shí)期。

      這“四本預(yù)算”相對(duì)獨(dú)立，但又互相關(guān)聯(lián)。其中，一般公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入的收支預(yù)算，居于最基本、最重要的地位。這就需要“四本預(yù)算”既明確各自范圍，又加強(qiáng)有效銜接，實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)籌使用。

      《決定》就完善政府預(yù)算體系提出了具體要求：明確一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系，政府的收入和支出全部納入預(yù)算管理。加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，建立將政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算管理，做好基金結(jié)余的保值增值，在精算平衡的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的可持續(xù)運(yùn)行。

      “加大對(duì)‘四本預(yù)算’的統(tǒng)籌力度，有利于財(cái)政資金的合理配置，實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策目標(biāo)，尤其是能更好地發(fā)揮保民生的作用。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長白景明表示。

      推進(jìn)預(yù)算公開

      規(guī)范整改社會(huì)關(guān)切問題

      公開透明是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本原則和理念，對(duì)保證政府收支行為受到有效監(jiān)督、確保財(cái)政資金安全和提高資金使用效率等具有不可替代的作用，是“制度反腐”的有效利器，也是建設(shè)陽光政府、責(zé)任政府的需要。

      我國近年來在推進(jìn)預(yù)決算公開方面已做了大量工作，取得了顯著成效，但公眾對(duì)預(yù)決算公開還有很大的期待，尤其是對(duì)各個(gè)部門“三公”經(jīng)費(fèi)使用情況十分關(guān)注。

      新預(yù)算法首次對(duì)預(yù)算公開進(jìn)行規(guī)定，《決定》對(duì)此作出具體要求：細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容，除涉密信息外，政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項(xiàng)目按地區(qū)公開。積極推進(jìn)財(cái)政政策公開。擴(kuò)大部門預(yù)決算公開范圍，除涉密信息外，中央和地方所有使用財(cái)政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算。細(xì)化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項(xiàng)目支出。按經(jīng)濟(jì)分類公開政府預(yù)決算和部門預(yù)決算。加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開力度，細(xì)化公開內(nèi)容，除涉密信息外，所有財(cái)政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開。對(duì)預(yù)決算公開過程中社會(huì)關(guān)切的問題，要規(guī)范整改、完善制度。

      “國務(wù)院將新預(yù)算法關(guān)于預(yù)算公開的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化和明確，能更好地促進(jìn)各地各部門自覺公開預(yù)算、接受監(jiān)督，并進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)預(yù)算管理制度改革。此外，雖然‘三公’經(jīng)費(fèi)在全部預(yù)算支出中只占很小的部分，但由于它事關(guān)政府形象和反腐倡廉，因此強(qiáng)調(diào)加大其公開力度很有必要。”北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文說。

      改進(jìn)預(yù)算管理

      建立跨年度平衡機(jī)制

      我國實(shí)行年度預(yù)算方式，預(yù)算管理注重收支平衡。這種方式在執(zhí)行中出現(xiàn)一些問題，在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)財(cái)稅部門為完成任務(wù)征“過頭稅”造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”，在經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)，又容易該收不收讓經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。為改進(jìn)預(yù)算管理和控制，國務(wù)院確立了一系列措施。

      首先，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，強(qiáng)化3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束；推進(jìn)部門編制3年滾動(dòng)規(guī)劃，加強(qiáng)項(xiàng)目庫管理，健全項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制。

      我國近年來在個(gè)別地方試點(diǎn)了編制3年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，但還沒有正式建立起這個(gè)制度�！坝捎趯�(duì)未來幾年的收入、支出難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，我們?cè)趧傞_始編制時(shí)將面臨不小的挑戰(zhàn)，但一旦走上正軌，將發(fā)揮很大的效用。”劉劍文說。

      其次，改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，一般公共預(yù)算審核的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。強(qiáng)化支出預(yù)算約束，各級(jí)政府向本級(jí)人大報(bào)告支出預(yù)算時(shí)，要重點(diǎn)報(bào)告支出政策內(nèi)容。雖然原預(yù)算法規(guī)定地方政府“不列赤字”，但實(shí)際很多地方政府都存在赤字，而赤字往往是因?yàn)樯鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而產(chǎn)生的�，F(xiàn)在明確公共預(yù)算審核向支出預(yù)算和政策拓展，有利于財(cái)政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更好惠及民生。

      最后，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

      優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

      增加一般性轉(zhuǎn)移支付比例

      在優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)方面，《決定》要求嚴(yán)格控制政府性的樓堂館所、財(cái)政供養(yǎng)人員、“三公”經(jīng)費(fèi)等一般性支出。清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。

      值得注意的是，《決定》還強(qiáng)調(diào)，統(tǒng)一預(yù)算分配，逐步將所有預(yù)算資金納入財(cái)政部門統(tǒng)一分配。專家認(rèn)為，這個(gè)規(guī)定強(qiáng)化了財(cái)政部門統(tǒng)一管理政府收支的地位，從制度上鏟除政府部門及其工作人員以權(quán)力謀取私利的土壤。

      我國實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，在縮小地區(qū)間財(cái)力差距、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，但在執(zhí)行中出現(xiàn)了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)置過多、地方配套資金壓力過大等問題。

      為此，《決定》要求，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上；明顯增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。

      在財(cái)政支出的過程中，往往會(huì)有一些資金沒有按照預(yù)算進(jìn)度執(zhí)行，產(chǎn)生結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，成為趴在賬上“打呼�！钡某了�資金。為解決財(cái)政資金沉淀、閑置的問題，《決定》要求，建立結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金定期清理機(jī)制，各級(jí)政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理。

      “解決沉淀、閑置財(cái)政資金問題的關(guān)鍵，一是各級(jí)預(yù)算單位要提高預(yù)算執(zhí)行力，二是各級(jí)財(cái)政部門批復(fù)預(yù)算、下達(dá)資金要做好銜接，新預(yù)算法和國務(wù)院對(duì)此做了明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，有助于這個(gè)問題的解決。”白景明說。

      此外，國務(wù)院還在多方面部署了預(yù)算管理制度改革，包括加強(qiáng)財(cái)政收入管理、清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理、規(guī)范地方政府債務(wù)管理、規(guī)范理財(cái)行為，等等。

來源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)