——訪商務(wù)部研究院綜合戰(zhàn)略研究室副主任、研究員張莉

     作為新一輪對外改革的試驗田，上海自貿(mào)區(qū)自２０１３年９月掛牌成立以來，始終保持著良好有序的運行，全面推開各項工作，多項改革效果均已逐步顯現(xiàn)，在全國范圍內(nèi)為其他地區(qū)做出了試驗性榜樣的同時，也在國內(nèi)外引起了積極反響。

     而在掛牌一周年到來之際，上海自貿(mào)區(qū)更是收到了中央的“賀禮”：國務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整實施有關(guān)行政法規(guī)和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的準(zhǔn)入特別管理措施的決定》（以下簡稱《決定》），為涉及高鐵、石油等領(lǐng)域的新一輪３１條擴(kuò)大開放措施提供了法制保障。

     那么，自貿(mào)區(qū)再次迎來的新政策新措施又將為其今后的發(fā)展注入怎樣的新活力？上海自貿(mào)區(qū)運營一周年以來最大的亮點與難點又分別是什么？２０１５版負(fù)面清單在設(shè)定時又需要注意哪些方面的問題？對此，商務(wù)部研究院綜合戰(zhàn)略研究室副主任、研究員張莉日前在接受中國經(jīng)濟(jì)時報記者專訪時進(jìn)行了詳盡全面的解讀。

     需進(jìn)一步擴(kuò)大開放性

     中國經(jīng)濟(jì)時報：作為上海自貿(mào)區(qū)新一輪政策紅利，《決定》中提到多個領(lǐng)域允許外商獨資運營等措施又將帶來怎樣的改革效果？

     張莉：上海自貿(mào)區(qū)作為我國新一輪對外改革的試驗田，主要包括三大領(lǐng)域的試驗：改革、開放、創(chuàng)新。作為試驗田，上海自貿(mào)區(qū)需要不斷地出臺措施并試驗其有效性，以及其是否既有可復(fù)制、可推廣性，其最終目的則是將開放、改革、創(chuàng)新三方面內(nèi)容不斷優(yōu)化完善。形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗也正是上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立的重要的初衷之一。

     從目前來看，上海自貿(mào)區(qū)在改革以及創(chuàng)新措施方面已做得很出色，而在開放方面效果仍不明顯。雖然近期外資企業(yè)數(shù)量取得了較為喜人的增長，但其占比也僅停留在１３．７％，尚不足１４％，由此來看，外資引進(jìn)增長幅度仍不十分明顯。這主要是由于開放性不足而導(dǎo)致的。因此，我們亟須采取更多的開放性舉措來擴(kuò)大其開放。此次的新措施正是針對目前我國外商不足、對外開放力度不夠等問題相應(yīng)出臺的，其必要性與緊迫性更是不言而喻。與此同時，我們?nèi)砸�以試驗的態(tài)度去看待此次新一輪的開放措施，這些政策能否在吸引外商等領(lǐng)域達(dá)到預(yù)期效果，也還需要進(jìn)一步檢驗。

     值得肯定的是，新規(guī)中提到多個領(lǐng)域允許外商獨資運營等措施是具有創(chuàng)新性的優(yōu)秀舉措。一方面，能夠進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，吸引外資進(jìn)一步進(jìn)入，為外商提供更多便利化措施。另一方面，從外資角度來看，現(xiàn)階段的試驗時機(jī)并非全球國際資本流動最好的時機(jī)，所以其所達(dá)到的效果未必能如想象中那樣好。不過，我們應(yīng)該有長遠(yuǎn)的眼光，在營造了此良好的環(huán)境之后，未來隨著國際資本有較大增長，其效果勢必將會顯現(xiàn)。另外，外資對中國的投資興趣有所轉(zhuǎn)向。過去大量的外資進(jìn)入，基本上仍是勞動密集型產(chǎn)業(yè)的加工業(yè)，這既是外資對中國的興趣所在，也是一種發(fā)達(dá)國家進(jìn)入新興市場的資本流入。而如今我們面臨著國際資本的流出，外資對中國本身的大環(huán)境的興趣已逐漸減弱。外資對發(fā)展中國家的興趣主要表現(xiàn)在加工制造業(yè)，對其他領(lǐng)域的興趣則不大。所以，從外資的興趣及特點角度來說，多個領(lǐng)域允許外商獨資運營的開放初衷是好的，也勢必會在一定程度上吸引一部分外資，但不會吸引到大規(guī)模的外資，外資占比出現(xiàn)大幅度提高的可能性也不大。今后我們繼續(xù)要在這些開放領(lǐng)域逐步進(jìn)行試驗，包括在這些領(lǐng)域開放之后，貿(mào)易投資便利化具體如何推動，這些領(lǐng)域的審批制度如何完善，未來哪些領(lǐng)域?qū)⒁�起外商較大興趣以及如何做好風(fēng)險防范等。

     亮點與難點并現(xiàn)

     中國經(jīng)濟(jì)時報：在你看來，上海自貿(mào)區(qū)運營一年以來，最大的亮點與難點分別是什么？

     張莉：上海自貿(mào)區(qū)運營一周年以來，已經(jīng)形成諸多較為突出的亮點與成果。亮點主要在改革、開放、創(chuàng)新三大領(lǐng)域。

     第一個亮點體現(xiàn)在管理制度的改革，包括負(fù)面清單的管理方式以及事中事后的審批管理方式。

     第二個亮點體現(xiàn)在制度創(chuàng)新領(lǐng)域的改革，這其中也包括自貿(mào)區(qū)管委會提供的服務(wù)性措施，自貿(mào)區(qū)內(nèi)運行的管理措施，以及為企業(yè)服務(wù)的措施等。此外，在政府職能轉(zhuǎn)變的制度層面也是一大亮點。處理好政府與市場的關(guān)系最重要，上海自貿(mào)區(qū)在此方面具有一定的突破性，切實做到了讓市場進(jìn)一步發(fā)揮決定性作用，政府更多扮演起提供服務(wù)的角色。

     第三個亮點體現(xiàn)在貿(mào)易投資便利化方面。這一年，上海自貿(mào)區(qū)在貿(mào)易投資便利化領(lǐng)域出臺了很多措施。海關(guān)先后推出了兩批共１４項貿(mào)易便利措施，包括“先進(jìn)區(qū)后報關(guān)”、“保稅展示交易”等，吸引了一批大型企業(yè)進(jìn)駐自貿(mào)區(qū)。

     第四個亮點體現(xiàn)在監(jiān)管方面。上海自貿(mào)區(qū)不僅將風(fēng)險監(jiān)管以及事中事后的措施監(jiān)管相并行，更在海關(guān)方面將監(jiān)管與便利化措施同時推進(jìn)，金融業(yè)的監(jiān)管措施也在不斷完善中，其主要針對和防止利用開放來獲得資本套利以及企業(yè)在金融領(lǐng)域的不正當(dāng)舉措等。

     不過，上海自貿(mào)區(qū)承載了太多的試驗功能，出臺太多的試驗措施，使自貿(mào)區(qū)的負(fù)擔(dān)過于繁重。與此同時，自貿(mào)區(qū)也仍缺少最高法的統(tǒng)領(lǐng)，缺乏政策合力的形成。由于法律統(tǒng)領(lǐng)的缺失，使規(guī)章出臺后在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的適用出現(xiàn)了效應(yīng)遞減等問題。

     總體來看，自貿(mào)區(qū)在試驗措施層面已有很大進(jìn)步，但是如何體現(xiàn)出這些政策措施的最終績效，仍是一個難點�，F(xiàn)在我們的一大誤區(qū)是以為改革開放是其最終試驗?zāi)康模�事實上，試驗改革與開放只是其手段，最終目的并非為了上海自貿(mào)區(qū)的改革開放，而是為了如何能夠使這些措施在全國更好地進(jìn)行推廣和復(fù)制。也正由于過去該目的不明確，才導(dǎo)致了如今效果無法顯現(xiàn)的巨大難點。

     新版本仍將瘦身

     中國經(jīng)濟(jì)時報：李克強(qiáng)總理近期在視察上海自貿(mào)區(qū)時強(qiáng)調(diào)，要繼續(xù)壓縮負(fù)面清單，給市場讓出更大空間。那么，２０１５版的負(fù)面清單在設(shè)定時要注意哪些問題呢？

     張莉：上海自貿(mào)區(qū)成立以后，上海市政府推出了第一版本的負(fù)面清單。２０１３版的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單總共１９０條。而今年７月公布的２０１４版負(fù)面清單則從１９０條減少到了１３９條，清單長度縮短了２６．８％。李克強(qiáng)總理在視察上海自貿(mào)區(qū)時曾評價說，自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單，簡政放權(quán)，減出來的空間給了市場，賦予企業(yè)更多的創(chuàng)業(yè)空間，而政府自身增加的是責(zé)任，要求有更精細(xì)化的管理和更高的工作效率，“法無授權(quán)不可為，法無禁止皆可為，法定職責(zé)必須為。”

     ２０１５版的負(fù)面清單將比２０１４版更加“瘦身”。對此，我認(rèn)為，２０１５版負(fù)面清單要注重形式調(diào)整和內(nèi)容的縮減，避免負(fù)面清單的保留行業(yè)及特別管理措施目錄太細(xì)太長，而開放性內(nèi)容、允許企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展空間等將擴(kuò)大。

     事實上，負(fù)面清單在內(nèi)容層面制定難度并不大，但其背后與之相配套的風(fēng)險防范卻較難。因為今后在內(nèi)容縮減的同時，需要進(jìn)一步增加一些領(lǐng)域的風(fēng)險防范措施和管理配套措施。此外，還要進(jìn)一步增加相關(guān)的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)。

     作為我國首次在投資管理領(lǐng)域的嘗試性舉措，負(fù)面清單管理制度的建立與不斷完善都是我們已取得的成果。未來的難點在于如何將負(fù)面清單在全國其他地方進(jìn)行有效試驗及復(fù)制。上海自貿(mào)區(qū)的領(lǐng)域畢竟較小，今后更多的外資或?qū)⑼断蛭覈�其他更有潛力的地區(qū)。

     目前上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的負(fù)面清單已經(jīng)做得較為妥當(dāng)，而在負(fù)面清單形成了一定的制度框架之后，也不應(yīng)對其苛求要在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)一定要產(chǎn)生非常大的影響，而應(yīng)寄希望于其在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生更大的作用，將其放到全國范圍內(nèi)進(jìn)行逐步完善與成熟。所以，下一步我們應(yīng)考慮在我國其他地區(qū)設(shè)立自貿(mào)區(qū)，對負(fù)面清單已產(chǎn)生的成熟經(jīng)驗進(jìn)行有效復(fù)制，逐步擴(kuò)大負(fù)面清單的試驗范圍。

來源：中國經(jīng)濟(jì)時報